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李瑞昌:从联防联控到综合施策: 大气污染政府间协作治理模式演进
作者: 发表时间:2018-11-13阅读次数:126次
 
        | 导读
        本文为CCSGR研究员、国际关系与公共事务学院教授李瑞昌的《从联防联控到综合施策: 大气污染政府间协作治理模式演进》一文摘要,获取全文请参阅刊发杂志。
        本文指出,大气污染具有污染源多元性、存量累积性、移动无界性和负外部性等社会特征,因此,治理大气污染既要靠科技,又要靠管理,更需要政府间协作。大气污染治理政府间协作经历了区域内联防联控模式,正在向区域间综合施策模式演进。具体表现为:科技发展从环保科技向绿色科技迈进,协作基础从属地管理向区域协同演化,协作目标从大气污染物排放总量控制向存量减除转变,协作方式从行政方式向市场方式调整,协作主导者从地方政府主导向中央政府主导发展。
 
        让人民呼吸清洁空气,是以人民为中心发展观的基本起点。大气污染已经成为党和政府面对的“三大攻坚战”对象之一。治理大气污染,一要依靠科技,二要依靠管理,三要靠多主体间协作。清洁空气是典型的公共产品,理应由政府供给,因此,治理大气污染是政府义不容辞的责任。我国是由多层级政府、多个职能部门构成的中央集权的政府体系。于是,如何根据大气污染特性设计政府间协作治理模式,已经成为我国政府应对严重的大气污染的重要实践与理论问题。
 
        一、大气污染政府间协作治理模式演进的动力
 
        一般而言,政府间协作治理模式演进有两方面的动力:治理对象认知变化和治理方式失效。我国政府对大气污染认知有三方面变化:
 
        其一,大气污染成因认知由自然因素向人为因素变化。到21世纪,我国理论和实务界都偏向于大气污染是因人类活动造成的。大气污染是由于人类的生产活动或其他活动。而向大气环境排入有毒、有害物质,改变大气的物理、化学、生物或放射性等特性,从而导致生活环境和生态环境质量下降,进而危害人类健康、生命安全和财产损害的现象。人类是污染大气的主要实施者,而大气污染则是人类向外界排放各种废弃物质的恶性结果之一。
 
        其二,大气污染特征认知经历了科学特征向社会特征的变化。大气污染由污染物、污染源、污染过程和污染后果等四部分构成。其中,大气污染物既有科学特性,即由颗粒物、有毒性气体等构成;又有社会特征,即不同地区的污染物构成浓度不一致。从总体上看,我国大气污染有四个基本社会特征:污染源多元性、存量累积性、移动无界性、负外部性。
 
        其三,大气污染问题认知经历了从科学问题向治理问题的变化。早期,大气污染问题被视为“科学问题”,即大气污染是因绿色、环保的生产技术不足。现在,大气污染问题更多被认为是一个复杂的多面向问题。即,它是一个“发展问题”,即大气污染是工业化、现代化过程中低级阶段的生产和生活的产物;它也是一个“社会问题”、“民生问题”,即大气污染严重影响人民身体健康、生活安康和社会安定。归根结底,它是一个“治理问题”,即因政府、企业、公民和社会组织共同治理污染不力而出现的问题。
 
        总之,“大气污染问题”不再被认为是“区域的和企业自身的问题”而是“跨领域、跨区域的公共问题”。跨领域是指大气污染成因是由多个领域多种因素形成的,需要多个学科知识和多方实践部门努力治理;跨区域是指大气污染具有无界性和外溢性,需要区域政府协同治理。“空气事务”属于“公共事务”,“大气污染防治”则是“公共事务治理”;这是大气污染政府间协作治理模式演进的动力之一。
 
        二、政府间联防联控治理大气污染的有限性
 
        回顾40余年来大气污染防治历程,我国也曾探索出中国特色的大气污染防治模式。这种模式有五个方面特征:环保科技、属地管理、总量控制、行政方式(包括直接关闭污染源和罚款)和联防联控。
 
        简而言之,环保科技是指针对污染物减弱、净化和消除的科学技术及其产品。环保科技是针对生产过程和产品终端的污染物治理所研发的。
 
        属地管理是大气污染防治以行政区域划分为基础,由各级政府在其辖区范围内负责推进,在一个行政区域内的大气污染防治进程、防治措施等内容主要由当地政府决定。基本上,地方政府对于周边政府的大气污染防治措施缺乏关心。
 
        总量控制是指通过污染物排放指标分配控制地区、行业、企业的排放量。
 
        行政方式是指大气污染治理主要由各级政府自上而下制定防治目标、规定防治措施,整体上采用“命令———控制”式的行政推进策略,运用关闭污染源和罚款等行政方式。
 
        为了解决属地管理缺陷,国家提出了联防联控机制。大气污染联防联控是指区域内地方政府基于对区域整体环境利益所达成的共识,以大气环境功能划分区域,组织运用区域各种资源以打破固有的行政区域界线,让区域内各省、市从区域整体出发,共同规划、统筹安排、协同实施大气污染防治方案,相互协调、相互监督,最终实现解决区域综合大气污染、共享大气环境治理成果与重塑区域整体优势的目标。
 
        整体来看,大气污染治理已从科技治理走向了科技治理与严格管理相结合的双轨道路。从实际效果看,我国大气污染防治模式与大气污染特征有五个不相适应,具体表现为:一是环保科技发展与大气污染物存量增速不相适应。二是大气污染防治的属地治理模式与大气污染移动无界性不相适应。三是大气污染物的总量控制模式与大气污染流量监测工具不相适应。四是治理大气污染的行政方式与“政企合谋”偷排污染物的行为不相适应。五是非常态下大气污染联防联控模式与常态下协同治理要求不相适应。
 
        三、中央政府综合施策是大气污染治理的大趋势
 
        要破解上述五个不相适应,必须加快建设以信息为基础的大气污染治理新模式。新模式是指收集自然地理信息、大气污染物的信息和产业发展等各种信息,综合分析信息,出台大气污染治理的综合策略。这种新模式归纳起来有五个特征:绿色科技、区域协同、存量减除、市场方式和综合施策。
 
        其中,绿色科技指的是以保护人体健康和人类赖以生存的环境安全,促进经济可持续发展为核心内容的所有科技活动。狭义上,绿色科技涉及能源节约,环境保护以及其他绿色能源等领域;广义上,绿色科技是指确保“零排放、零废物”生产的科技活动。
 
        区域协同是指依据不同地理状况划分出不同环境生态保护区域,并针对地理特点出台不同的环境生态保护区域的政策;同时,根据不同地理状态特点统筹协调不同环境生态保护区域的发展方式。在农业社会里,农业生产基本上是根据水文地理生产和生活的。到了工业社会,科学技术发展让人类生产与生活一度超越地理条件约束。然而,随着生产和生活所产生的废弃物超过生态承载量,中央政府需要重新考虑产业发展地理布局,不同地理区域中的地方政府也需要协同治理大气污染。
 
        存量减除是指减少每年排放的总量和除去大气污染物的存量。根据《大气污染防治法》的第3条规定:“国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”大气污染物存量减除的任务被赋予了中央政府,同时也要求地方政府同步进行。
 
        市场方式是指通过建立市场交易等方式激发大气污染治理主体的协作动机。如何借助市场方式治理大气污染?一直是理论与实务界研讨的重要议题。曾经相当长的一段时间,环保部门对污染物排放主体采用罚款或征收排污费等方式。这两种方式直接解决管理者与被管理者关心,惩罚了不达标的企业,却没有奖励优异者,也不能统筹调配排放权。于是,近年来,针对温室气体中二氧化碳,世界各国建立碳交易市场。这既是解决经济发展区域不平衡的重要方式,也是合理调配企业之间碳排放量的有效办法,更是控制区域碳排放总量的有力措施。
 
        综合施策是指将减排大气污染物纳入到整个国民经济规划之中,且环保政策工具成为各个领域政策的内在组成部分。根据《大气污染防治法》第2条规定:“国务院和地方各级人民政府,必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,合理规划工业布局,加强防治大气污染的科学研究,采取防治大气污染的措施,保护和改善大气环境。”从落实此法条而言,更需要将环境保护部门由专业部门升格为综合部门,以此确保能出台综合性政策,阻止大气污染物的排放。
 
        对比新旧两种模式,很多差别就显示出来了:(1)环保科技注重针对终端污染物治理的科技,如通过化学反应消除二氧化硫等有毒气体,而绿色科技侧重于在产品生命周期全过程中不产生二氧化硫等有毒气体;(2)属地管理强调大气污染由行政区域政府承担,而区域协同突出同一个城市群或地区政府共同行动;(3)总量控制是指对每年污染物排放总量限定,而存量减除是指对消除现已排放的大气污染物且不新增污染物排放;(4)行政方式是指政府直接对企业征收环保税和对排污行为罚款等;市场方式是指政府运用排污权交易等市场机制激励企业环保行为。(5)联防联控是指在属地管理模式下,联合行动应对非常态和新常态情景的暂时方法,而非长效机制;而综合施策是指联合各个领域、各个区域(包括中央与地方)要从产业、经济结构、生活方式多方面、多向度同时发力,治理大气污染,保护蓝天白云。
 
        新旧模式最大差别在于:旧模式是以“防”为主,建立在大气污染物存量少的前提下,重点在于管控大气污染物的增量;新模式以“治”为主,建立在大气污染物存量多的基础上,重点在于零增量减存量。
 
        综合施策已成为大气污染治理大趋势,但因诸多利益仍未平衡,利益相关者的行动力仍较疲弱。为此,需从三方面加强新模式建设。
 
        一是从添加政策工具(或治理工具)着手,加强市场方式和协商(自治)方式为基础的政府间协同工具箱建设。要根据大气污染的特征,加强市场方式和协商方式,增添新的政策工具(如征收环境保护税而非排污费,又如确定停造停售传统能源车的时间表等),推进大气污染治理工具化。
 
        二是从利益协调着手,强化“共同利益”观念。大气污染治理需中央政府综合施策,综合考虑地理因素、经济发展水平和人口分布,对各行政区分别制定能源结构、产业布局和人口调整的政策方案,实现一城一策,力控地方政府“自我利益”,突出地理区域的“共同利益”。
 
        三是要从完善治理系统协同机制着手,打造以政策协同、行政协同、服务(产品)协同和预警协同为协同内容的机制体系。政策工具是治理大气污染的武器,协同机制则是集中政策工具火力、增进治理工具效力的组织方式,两者有效匹配才能达到综合治理效果。
 
        作者 李瑞昌
        复旦发展研究院传播与国家治理研究中心 研究员
        复旦大学国际关系与公共事务学院 教授
 
        | 注释
        基金项目: 本文系国家社科基金项目“一带一路背景下边境民族地区的‘三区’援建的社会效能监测研究”(16BZZ014)的阶段性成果。
        | 版权声明
        本篇文章发表于《江苏行政学院学报》2018年第3期。本文由作者授权发布,未经许可,请勿转载(个人转载不在版权限制之内)。如公开出版机构需转载使用,请联系刊发杂志及作者本人获得授权。
        | 引用格式
        李瑞昌.从联防联控到综合施策:大气污染政府间协作治理模式演进[J].江苏行政学院学报,2018(03):104-109.
 

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