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张涛甫、王智丽:改革开放 40 年的中国政务传播实践
作者: 发表时间:2018-12-13阅读次数:198次


      | 导读
      本文为CCSGR研究员、复旦大学新闻学院执行院长、教授张涛甫和复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士后王智丽的《改革开放 40 年的中国政务传播实践》一文摘要,获取全文请参阅刊发杂志。
      本文认为,改革开放40年,中国政府职能发生了深刻转型,在这期间,中国政务传播实践也发生了巨变,政务传播环境从封闭走向开放,政务传播的渠道由单一、线性的渠道变为多元融合,政务传播也从被动转为主动。知情权变现、政府职能转变、媒介技术驱动是政务传播转型的三大动因;当下,政务传播还存在短板,须在理念、制度、平台、能力等维度发力。

      本文拟考量改革开放近 40 年时间跨度的中国政务传播实践层面的特征和内生逻辑。改革开放近 40 年来,伴随着中国社会的全方位变革,作为推动变革引擎的政府角色也在发生深刻的变化。中国各级政府的治理理念、政府职能、行政效能随着时间的推进,均发生了显豁的变化,服务性政府的理念深入人心,并成为公众对政府的日常期待,并在政府绩效中得以呈现。政务公开、开门决策、阳光行政,渐渐落地,变成政府工作的常规,以政府为主体的信息传播活动逐渐进入公共视野。

      一、政务传播40年之变

      改革是一场全方位的系统变革。政府作为中国整个社会系统中的驱动性力量,在这场改革中,自身也在发生变革。中国改革不是颠覆性的改革,而是渐进式向前推进,容错试错,逐步向深水区推进。政府在其变革过程中,也是以稳健为基调的变革,渐渐把界面打开,向深远处推进。这表现在政务传播实践中,也是从“点状突破”到“线上走高”,再到“面上拓展”,是一个渐渐打开的过程。政务传播的环境从封闭变为全面开放,政务传播的渠道由单一、线性的渠道转变为多元融合,政府在传播中的姿态随着政治、社会和技术的变迁由被动应对转变为主动出击。

      1.政务传播环境:从封闭到全面开放

      在互联网全面崛起之前,政务传播主要通过大众媒介渠道这个主干道进行传输,政务传播通过媒介议程把政府议题转化为媒体议题,进而将政府声音传播出去。政府声音、政府形象以及政务活动多是借助大众媒介管道传输出去的。在中国,大众媒体资源几乎全都由执政党和政府掌握,并成为中国制度性的安排,得到长期坚持。这种制度安排,有利于政府掌控政务传播的主动权和话语权。

      伴随着传媒改革进程的推进,传媒的市场化使得媒体功能结构向多元化方向转变,致使媒体不再简单成为“传声筒”,一些媒体出于市场需要和社会需要,会做多项选择;即便做单项选择,有的媒体也不一定把选项固定在政务传播一点上,这与媒体的市场化转型有关。越来越多的媒体走向市场后,为了迎合分众化的受众需求,以至于出现有的主流媒体被边缘化的趋势,主要表现为党报党刊发展空间受到挤压,受众面越来越小,其发行、经营市场呈明显萎缩之势,对主流人群的影响力逐渐式微。

      互联网崛起深度改写了政务传播的结构版图,网络空间成为一个重要的舆论场,政务传播面临网上、网下两个舆论场的挤压,双面夹击、腹背受敌。而且,网下舆论场呈现萎缩之势。民众大面积上网了,公共舆论受到网络舆论的裹挟。这就要求政务传播必须把作业面延伸至网上,在网上主动展示政府形象、传播政府声音。从此,民众就见到政府延伸了传播触角,在网上显示身手。虽然说,政府在网上有时会遭遇某些网民的误解,有时也遭遇网络民粹主义思想和情绪的非理性“围猎”,但政府声音必须在网上着陆,这一点不容改变。否则,网上的“失声”,可能意味着网下的“失信”。

      2.政务传播渠道:从单一到多元

      政务沟通离不开渠道和平台的支撑。早前,政府沟通多是在内循环中实现的,即便有大众媒体的支撑,由于中国特殊的媒体体制,媒体内嵌于政治沟通的结构框架之内,借助大众媒体管道循环起来的政务沟通也只是升级版的内循环,而不是外循环。这种内循环不仅表现为传播过程是在一个闭环中完成的,还在于传播渠道也是单一的。上个世纪 90 年代后,市场化媒体的快速发育改变了政务传播单一化的结构模式,即便是体制内媒体,也不再是一元化的结构了,而是多元化的结构。

      以互联网为代表的新媒体的崛起打破了政治沟通的闭环,冲击了主流媒体在中国传播格局中地位与权威性。在原先的传播渠道之外,开拓出无比广阔的疆域,大开口拓展了政务传播渠道。政务沟通的形态和平台随着媒介技术的不断进化而与时俱进。及至微博遍地开花,政府将传播触角延伸到微博,以至于政务微博如雨后春笋般涌现出来。近年来,微信普及,也刺激了各类政务微信公众号的繁荣。微信社交属性和圈子文化使得民众的日常生活与政府信息服务更加紧密地交织在一起,政府部门陆续开通政务微信公号发布政务信息,推动政府与民众的互动。

      3.政务传播姿态:从被动到主动

      2003年“非典”事件是一个标志性节点。一场突如其来的疫情引爆了一场公共舆论风暴。越是在危机时刻,公众对于公共信息的饥渴就越加强烈。这场疫情,推动了政府新闻发言人制度进入快车道,此后若干年,政府新闻发言人风雨兼程,在超负荷的压力状态下作业,为中国阳光政府建设、促进政治沟通、满足公众知情权做出了显著贡献。

      新闻发言人在政府沟通中扮演了重要角色,特别是在突发事件情境中,新闻发言人直接走向前台,与媒体和公众互动,表现出积极的应对姿态。从中国新闻发言人制度发展轨迹中可以发现我国信息公开发展的特征。主要体现在:

      一是从广度上看,新闻发布的范围从原先中央政府少数部委逐步形成覆盖全国的趋势。最早的新闻发布会是外交部的新闻发布会。外交部的新闻发布会更多地是强调国家的对外宣传,主要是从国家利益出发的一种新闻发布。后来的新闻发布的开口扇面则越来越大,发布的机关从原先单一的外交部,逐步扩大,全国人大、全国政协以及国务院多个部委纷纷设立了新闻发言人,新闻发布制度也渐渐常规化、制度化。值得一提的是,国务院新闻办在推动新闻发布和新闻发言人制度上可谓是居功厥伟。2003 年以后,在国务院新闻办的直接推动之下,国务院大多数部委都启动了新闻发言人制度,在全国掀起了一股新闻发言人热。国务院新闻办与一些著名高校联合,对中央政府系统各个部委的新闻发言人进行培训,强化实战演练,效果不俗。

      二是从深度上看,中国新闻发布和新闻发言人制度向着纵深推进。在既往的体制框架内,信息往往带有很浓的意识形态色彩。政务传播中固然是需要强调信息的意识形态性,但如果把所有的信息都意识形态化,那可能会走向一种极端。特别是在一个开放的社会中,有时候需要对信息进行“脱敏”处理,对一些公共生活类信息做“去政治化”的处理就显得十分必要。政府信息公开推动了信息的社会化、中性化,淡化了其意识形态色彩,这让政务信息的开放深度空前加大了。

      中国新闻发布和新闻发言人制度的推广,是一个多赢的过程。对于政府而言,政府通过新闻发言人的“管道”改善政府形象,使其政府自身的合法性得以提升,使政府以较低的成本获得较大的收益。新闻发布和新闻发言人制度的落实,有利于维护政府形象,有利于提升政府公信力。对于公众而言,公众毕竟可以通过新闻发言人这一“管道”得到很多公共信息,公众的知情权因此得到了确实有效的保障。

      二、政务传播转型归因

      1.公民知情权变现

      随着民主理念和民主制度的普及,公民对公共权力的关注度也越来越强。知情权是主权在民理念的自然产物。既然公共权力是民众授权的产物,既然权力的合法性基础来自于人民,人民自然就有监督的权利,即有权对权力进行监督。因此,知情权是民主制度的前提条件。所谓知情权,即公民“有权知道”并且政府应该最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息尤其是政务信息的权利。知情权是公民行使表达权、选举权、监督权等基本权利的前提和基础。政府信息公开是实现公民知情权的主要形式,也越来越成为共识。

      2.政府职能转变

      在中国社会转型过程中,政府在中国政治、经济和社会改革和发展中扮演着十分很重要的角色。在中国改革过程中,政府同时也在实现其自身转型,即从一个“全能型”政府向“服务型”政府转型。一个核心的任务就是实现其行政职能的转变。中国政府自身改革以及中国政治民主化建设,推动了政府信息的公开。

      电子政务表面上看只是政府的一场技术改造工程,实际上它对政府的影响是革命性的。在全国范围内推广电子政务制度,意味着政府行为被“晾晒”在现代高科技技术平台上,直接曝露在公众视野内,对其自身的权力进行约束。随着政府职能的转变和行政体制的改革,政务传播必须围绕公众进行合理的内容生产和互动。

      3.媒介技术驱动

      在互联网崛起之前,中国的传播格局中,政治权力主导传播权力,中国的政治权力结构与传播权力结构基本一致:有什么样的政治权力结构,决定有什么样的传播权力格局。党和政府全面主导政治权力的生产与分配,同时也全面主导传播权力的生产与分配,核心传播资源均在政府手中。

      互联网崛起之后,一方面,新媒体技术“活性”释放出的传播能量,打破了原先政治权力结构与传播权力结构之间的微妙平衡,互联网技术结构引发权力转移,消除社会、经济、政治进程中的所有中介形式,打破了原先由传统媒体以及传统权力主体主导的传播格局。另一方面,新媒体技术也为政务传播提供了多样化的传播形式与平台,为提高政府执政能力、实现国家治理的现代化创造了新的途径。

      三、政务传播创新

      1.以新理念引领政务传播实践

      政务传播不是为了禁锢和控制,而是为了促进沟通,制造认同,提升政府过程的效力。在中国政治传播格局发生了深刻变革的今天,政治传播必须围绕“以人民为中心”的工作理念,把一切工作的出发点和归宿放在人民这里。在人民已经纷纷走向互联网,成为网民之时,这就要求包括政务传播在内的所有政治传播活动,需要全方位对接网民的诉求,密切关注网上的动态。

      2.完善信息公开与新闻发言人制度

      新闻发言人是制度的人格化身,其能动性受制于背后的制度所提供的制度极限。必须完善新闻发言人的“后台”支持系统,明确新闻发言人的责权,赋予新闻发言人在“后台”系统中的话语权和决策权。新闻发言人制度如今面临的问题是:不能将支撑新闻发言人“后台”系统健全起来,形成一个完整的制度链条,致使新闻发言人在前线单兵作战,超负荷工作,面临来自“前台”和“后台”的双重风险。这就需要通过制度创新,给新闻发言人更大的自主权。允许他们在底线之上,有更大的表达空间和腾挪余地。特别是在重大、突发事件中有更大的自主权和表现空间。

      3.打造立体全面的政务传播平台

      如今,以互联网为代表的新媒体,为舆论表达提供了广阔的空间。政府在其中扮演何种角色?政府可不能包揽所有的公共平台和表达空间,但围绕公共服务和政治沟通方面的功能,须由政府来承担。与互联网技术的突飞猛进相比,政府在公共信息服务和利用新媒体技术与民众有效互动上,是相对滞后的,不同地区和不同政府部门之间,表现参差不齐。如今,大数据、云技术给政务沟通带来新的发展契机,也带来了诸多挑战。我们看到,不少政府部门和地方开始提前布局,同时与媒体融合转型联动发力,把公共信息资源与公共信息平台连接起来,使之贯通起来,打造信息政务传播平台。

      4.提升能力,优化效果

      在全面开放的社会语境下,如何用好互联网,落实“网上群众路线”,给执政者提出了空前的挑战。执政者需在在思想上跟上去,对人民群众持有谦卑之心,对网络民意要有敬畏之态,同时也要在能力上有增进,执政能力配得上、跟得上“初心”。还应当要优化政务传播效果。政务传播应以抵达效果为目的。如今,互联网技术可以做到对网民态度、行为的洞察、追踪和干预,依托当下快速发展的大数据技术,受众调查、数据挖掘以及相关社会心理干预技术不断成熟,可利用这些技术手段精准把握受众需求和偏好,优化政务传播效果。

      结语

      中国改革开放近 40 年来,是中国发生深刻巨变的“关键时刻”,也是中国政治传播系统从封闭走向开放的关键当口。身处这个时期,系统决策者既没有封闭、拒绝变化的姿态,也没有以激进、盲动的姿态,而是采取了慎重、稳健、渐进的开放策略,推动中国政治巨轮驶向开阔的深海。40 年的政务传播实践见证了中国政治沟通的转型发展,在政治、社会以及传播技术的合力互动中,应时而变,顺势而为,时而小步徐行,时而大步快走,不断感应民众诉求,呼应人类文明发展潮流。现今,媒介技术将政治传播推入移动互联时代,“所用人对所有人的传播”成为现实,万物互联,万众互通,传播界面无限延展,传播节点如满天繁星。在这种语境下,政务传播如何结网,实现传播的有效连接,业已成为一场前所未有的革命性挑战。“过不了互联网这一关,就过不了长期执政之一关”。此论需要我们时常牢记。

      作者 张涛甫
      复旦发展研究院传播与国家治理研究中心    研究员
      复旦大学新闻学院 执行院长、教授
      作者 王智丽
      复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士后

      | 版权声明   
      本篇文章发表于《新闻与写作》2018年第10期。本文由作者授权发布,未经许可,请勿转载(个人转载不在版权限制之内)。如公开出版机构需转载使用,请联系刊发杂志及作者本人获得授权。

      | 引用格式
      张涛甫,王智丽.改革开放40年的中国政务传播实践[J].新闻与写作,2018(10):71-77.

 

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