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王翔、郑磊:面向数据开放的地方政府数据治理:问题与路径
作者: 发表时间:2019-03-29阅读次数:197次


      | 导读
      本文为CCSGR研究员、复旦大学国际关系与公共事务学院副教授郑磊的《面向数据开放的地方政府数据治理:问题与路径》一文摘要,获取全文请参阅刊发杂志。
      政府数据开放对政府数据治理提出了更高的要求。面向数据开放的地方政府数据治理面临着诸多挑战,涉及到各类利益相关方。本文通过对我国地方政府面向数据开放的政府数据治理的案例研究,发现了地方政府数据治理在法规政策层、管理层、数据层和利用层面临的一系列阻碍和难点。基于以上研究发现,提出了推进我国政府数据治理的实践路径,即推进数据治理法律法规建设,健全数据治理组织架构,强化数据资源管理体系,加快数据共享开放步伐等。

      在大数据时代,数据已成为国家的基础型战略资源,其中有大量关键性数据存储在各级政府部门中,有待向社会开放进行融合利用,而数据开放又进一步倒逼数据治理。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》等文件都提到要推动公共数据资源开放,加快推进跨部门数据资源共享共用,改进公共数据采集、整合、分析和利用。

      当前,我国政府部门掌握的数据体量虽然很大,但数据治理水平总体上处于初级阶段。与传统的文件管理相比,数据资源管理体制机制远未建立,数据治理体系和治理能力现代化还在探索之中,从而带来诸如数据准确性完整性得不到保障,政府与民众、企业和社会组织数据资源难以协同,数据开放水平有待提升等问题。

      本文以数据开放为背景,对国内地方政府数据治理实践的现状与问题开展案例研究,并对推进路径提出建议,以期推动政府数据治理的理论探索与实践。我国地方政府面向数据开放的数据治理现状如何?面临着哪些问题?本文将围绕上述问题开展案例研究,并探索我国政府数据治理的实践路径。

      本文对我国S省A市开展了案例研究。A市位于我国东部沿海,经济社会发展水平在省内处于中游。该市政务信息化工作在省内起步较早,但近年来已被省内一些城市超越。该市经信委2017年开始推进政府数据治理规划工作,将其作为智慧城市建设的一项重点工作和未来进一步开放数据的基础性工作。

      本研究首先采用定性研究方法收集资料,具体包括参与式观察、深度访谈、焦点小组讨论和二手资料分析。之后,还采用了问卷调查方法并进行了定量分析,对该地30余个政府部门开展了关于数据治理现状和问题的问卷调查。

      地方政府数据治理的现状与问题

      (一)政策层:法律法规与政策

      目前,A市和其所在的S省有关数据治理的相关法律法规和政策的配套尚不够完善。虽然该省出台的相关政策文件涉及到了信息资源采集、编目、共享等内容,也提出了加快政府数据开放共享的要求,但总体而言,S省和A市与政府数据治理相关的法律法规与政策呈现出以下特点:法律法规内容陈旧,无法适应新环境新问题;政策散见于各种文件,缺乏统一和协调;法规政策内容多与信息化相关而非数据治理。内容空泛,可操作性不强。在问卷调查中,A市也有46.58%的受访者认为,开展政府数据治理工作的主要阻碍因素是法律法规不健全,在所有阻碍因素中排名第二。

      当询问A市是否有以地方立法的形式推动政府数据开放的考虑时,政府办领导表示:“工作还没怎么做先要立法,领导会比较反感。涉及到跟人大协调,要列入立法计划,还是往后放一放比较好。”不仅如此,各部门各条线的法律法规和政策还有不少阻碍数据共享和开放的内容。例如,该市地税局领导表示:“《税收征管法》是我们地税部门工作的主要依据,有一条说税务部门有义务对纳税人的情况保密,后面又有一条说,税务部门应积极加强与其他部门的沟通,进行信息共享,这本身就是矛盾。要对外开放更是很难。”

      (二)管理层:管理架构和组织保障

      ⒈治理架构未理顺

      A市政府数据治理的工作主要由市经信委来牵头,然而“省里这块工作主管部门是发改委,省信息中心也在发改委,而我们市的信息中心在经信委。省经信委的主要工作是两化融合,虽然有信息化推进这个职能,但并没有实质性的工作在推进”。加上市经信委与各委办局平级,使其推动政府数据治理步履维艰。尽管A市将“智慧A市建设领导小组办公室”设在市经信委,希望以此加大该部门的协调力度,但实际效果有限。

      对于数据治理的未来组织架构,A市经信委领导也不太清楚,“省政府办公厅主管政府大数据的管理和服务,工作力度非常大,这个力度压到市领导那里,或许他们觉得这个工作应该由政府办牵头。他们可能有这个思路,只是还没有具体实施。”“我们确实很迫切地需要组建这么一个部门,来统领数据治理工作,这个机构的具体形式可以是多种多样的,关键是尽快建立起来。”

      ⒉权责分工不明确

      数据治理的权责分工也不明确。A市数据治理的核心项目“人口数据库”由公安局负责管理,当我们问及应该由哪个部门牵头政府数据治理工作时,公安局科信支队领导明确表示应该是公安部门,“我们已经汇集了30多家部门的数据,像人口库、共享交换平台,也是我们帮经信委兼着做的。包括部门之间数据的协调,我们已经做了大量的工作。”

      而该市经信委领导则认为:“人口库放在哪里并不重要,牵头部门是谁也不重要,说白了,A市只有这一个人口库。管理权虽然现在在公安这边,但里面的数据肯定是服从于全市的大数据管理的需求……人口库放在公安也是没有办法的办法,云计算中心的容量有限,基本处于饱和状态,没办法接纳新的系统。”

      政府办领导则给出了第三种回答:“这个问题市领导有他们的考虑,目前还在讨论中,不太方便讲。”

      ⒊领导支持力度不够

      A市政府办、经信委领导都表示,A市领导虽然也认识到数据治理工作的重要性,但在实际工作中的支持力度并不大。在问卷调查中,A市受访者对“数据治理工作中亟待改进的方面”这一问题的回答,综合排序得分最高的是领导重视。在与各部门工作人员的座谈中,普遍听到的抱怨是领导对该工作不重视、不支持。

      ⒋人财物资源严重不足

      在A市的问卷调查中,有56.16%的受访者认为开展政府数据治理工作的主要阻碍因素是人力物力财力不足,在所有阻碍因素中排名第一。各部门负责数据资源管理工作的往往只有一个人甚至“半个人”,就连主管该项工作的市经信委信息化推进处也没有专人负责。该项工作在大部分单位都是由一个技术人员带着一家外包商负责,而上述人员也只能忙于日常技术保障工作,难以有足够精力开展数据治理工作。

      (三)数据层:数据资源管理和保护

      ⒈数据目录不完善

      在A市,除了公安、地税等少数部门外,大部分部门尚未摸清自己的数据家底。市经信委组织开展了公共信息资源目录编制工作,然而只是将某外包商在外地某市编好的目录直接发给各委办局对照修改,涉及的也主要是行政审批方面的内容,实际价值不大。由于数据目录不完善以及共享交换平台建成后没有经费推进,数据分级分类也只能停留在纸面上。

      ⒉数据分布碎片化,权属不明

      A市政府各部门的数据分布基本处于各自为政的状态,没有对各部门的数据需求进行统筹分析,也没有对数据架构进行统一规划,原定的基础数据库向云计算中心迁移由于经费问题也处于停滞状态。政府数据和公共数据的权属不明也严重制约了数据治理。A市地税局提到:“找人民银行,说他们没有权限,要我们到省人行去查。找各家银行也都不配合,他们不归我们政府管……找供电局要用电数据来判断企业的生产情况,他们不给,说他们的数据全部在省供电公司。我们认为只要在A市的数据都应该属于我们。”不仅如此,即便在一些以属地管理为主的部门(如卫计委、民政局),数据也只能上下流动而难以横向流动。

      ⒊数据标准不统一

      民政局在访谈中指出:“各个委办局都按照自己条线的标准来,部里各个司局都不一样,他们相互之间都不统一,因为这里面涉及的利益太深。”,而卫计委也提到“一个医院就有七八套系统”。

      ⒋数据质量参差不齐

      在该市人口数据库的调研中发现,各部门之间数据矛盾和明显错误的情况屡见不鲜。“数据校验机制没有建立,数据真假难以区分。”

      ⒌数据安全责任不清

      经信委在访谈中提到:“大家对安全很重视,我们也可以理解,特别是《网络安全法》出台以后,出了事要判刑的,数据共享到底应该怎么推,有很多的困惑。”“现在大家动不动就以安全为借口不共享。我们也有这个担心,我们建好了数据交换平台,数据汇聚过来,责任到底谁来负?我们做到了什么就可以免责?”

      (四)利用层:数据分析、共享和开放

      ⒈数据利用局限在个别部门,数据共享问题突出

      在公安、地税等对数据需求比较强烈的部门,数据分析已经成为日常工作必不可少的组成部分。但在跨部门数据共享方面,尽管共享交换平台已经建成,但由于没有经费继续推进,大部分部门间数据共享只能一事一议,“要数据”成了各部门普遍诉苦的主要内容。A市出台的信息资源共享交换管理办法虽然明确提出,要以共享为原则、不共享为例外,但在实际工作中这些条款并没有被认真执行,各部门依然在为索要数据相互扯皮,即便是标注为“无条件共享”的数据,也还是要线下沟通。该文件颁布至今,明确要求建立的公共信息资源共享管理机制、信息共享工作评价机制、错误数据校核机制、安全管理制度等都没有下文。

      负责人口数据库管理的公安局更成为各部门抱怨的众矢之的。人社局领导表示:“人社数据从部里到省里到市里都是通的,我们市里怎么就不能共享?”民政局领导也表示:“我们是第一个把数据汇到人口库的,结果现在我们自己要用数据反而不方便。”

      ⒉数据开放有心无力

      在数据开放方面,A市政府工作人员已经初步具备了开放的意识。A市政府办领导表示:“政府既有责任保护好数据,还要做到能开放的全部要开放,调动社会的积极性进行二次开发,让这些数据变得有用……开放是大趋势,必须要做,要专门部署规划。”在问卷调查中,有82.2%的受访者认为本部门的数据“非常有必要”或“有一定必要”向社会开放。不过,尽管该市相关文件都要求推动公共数据资源向社会开放,但是在S省全省政府数据开放工作推进缓慢、A市领导也没有主动推动的情况下,A市的政府数据开放尚未有实际进展。

      研究发现,尽管宏观上受访都者认可数据开放,但谈到具体推进时还是顾虑重重。主要的担忧有两个,一是担心数据安全出问题,各部门都认为自己的数据敏感、重要,都强调数据开放要有序进行;二是各部门对自己的数据质量没有把握,怕数据开放后带来麻烦。

      启示与建议

      基于以上研究,建议当前我国地方政府在面向数据开放对政府数据进行治理时可从以下几个方面进行探索:

      第一,推进数据治理法律法规建设,营造依法治数的良好环境。完善的法律法规和政策是开展数据管理和利用的基础和保障。发达国家在信息资源管理、电子政务、隐私保护、信息安全、数据开放和信息公开等与数据治理相关的领域都建立了完备的法律法规制度体系,建立了完善的治理架构。进入21世纪以来,我国政务信息化步伐加快,但法律法规建设较为滞后。我国各地政府应及时总结政府数据治理中的实践经验,适时制定法律法规,并为国家层面立法打下基础。

      第二,健全数据治理组织架构,完善数据治理管理机制。政府数据治理工作是一项系统性工程,应围绕地方发展的目标定位进行顶层设计,并形成权责明确的组织架构和管理体制,可以参考的措施包括:成立数据治理工作领导小组,成立专门负责数据治理的部门,建立政府首席数据官制度,等等。

      建议成立由当地党委、政府主要领导牵头的数据治理工作领导小组,以确保数据治理工作的协调能力和实际成效,也有利于后续组织架构的进一步完善。即使在成立了专门的数据治理部门之后,也仍然需要领导小组承担高层次的协调和推动工作。此外,成立数据治理专门部门是使数据治理得到长期可持续推进的组织保障,建立政府首席数据官制度也是打造数据治理协同体系的有力抓手。

      第三,强化数据资源管理体系,提升数据治理能力。数据治理体系和能力的提升涉及到数据架构、数据标准、数据质量、数据安全、元数据管理、数据全生命周期管理等多方面内容。完善我国政府数据治理体系还需要开展大量工作,包括强化数据管理架构,建立数据标准体系,规范数据质量管理,强化数据全生命周期管理,保障数据安全与隐私等。其中,与数据开放最为相关的工作是数据编目、数据标准和数据质量。

      同时,数据治理应建立标准规范和质量控制方法。数据标准既要参照国家标准,又要体现当地特色,既要有规范文本,又要有操作指引,然后依托数据标准实施数据分级分类管理,实现数据开放中的分级分类获取。数据质量管理的重点是提升人口、法人等关键性基础数据的质量,要明确各类基础数据库的牵头部门及各部门在数据采集和管理中的责任,并建立基础数据更新机制、匹配与整合标准以及错误校核机制。

      第四,加快数据共享开放,培育数据利用生态体系。我国各级城市是公众集中生活的重要空间,城市数据具有高密度、高价值的特点。城市一级政府的数据开放有利于吸引社会各方基于城市的实际需求和应用场景对开放数据进行融合利用,创造社会经济价值,并形成正向反馈,进一步推动政府数据开放,构建起一个动态循环的开放数据生态系统。地方政府数据不应是为了开放而开放,而是要以构建和培育健康活跃的数据生态体系和推动数据增值开发为目标。在此过程中,数据提供方要加强同数据利用者的合作,共同推动政府数据和社会数据的融合利用。

      总之,政府数据治理是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分,数据开放背景下的政府数据治理作为一个前沿课题,亟需在借鉴国内外文献和相关学科研究成果的基础上,立足中国公共行政实践开展更加深入的实证研究。

      作者 王翔
      复旦大学国际关系与公共事务学院 博士研究生
      复旦大学数字与移动治理实验室 研究员
      作者 郑磊
      复旦发展研究院传播与国家治理研究中心 研究员
      复旦大学数字与移动治理实验室 主任
      复旦大学国际关系与公共事务学院 副教授

      | 注释
      基金项目:国家自然科学基金面上项目“大数据背景下开放政府数据的因素与机理研究:系统动力学建模与政策仿真”(项目编号:71473048)。
      | 版权声明
      本篇文章发表于《电子政务》2019年第2期。本文由作者授权发布,未经许可,请勿转载(个人转载不在版权限制之内)。如公开出版机构需转载使用,请联系刊发杂志及作者本人获得授权。
      | 引用格式
      王翔,郑磊.面向数据开放的地方政府数据治理:问题与路径[J].电子政务,2019(02):27-33.

 

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